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加快推进“三证合一”登记制度改革是重大制度创新
序号:7072  索引号:J0001--2015-00961 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开  发布机构:县政府办 点击:8448 发布日期:2015-8-4

中国人民大学法学院副院长 刘俊海

日前,国务院办公厅发布《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》(国办发〔2015〕50号)。毋庸置疑,加快推进“三证合一”登记制度改革抓住了商事制度改革的牛鼻子,有助于鼓励投资兴业、维护市场交易安全、促进国家治理体系与治理能力现代化。

加快推进“三证合一”登记制度改革具有重大的现实意义与深远的历史意义

按照我国传统的商事登记制度,投资者先到工商行政管理部门办理设立登记手续,申领营业执照或企业法人营业执照,取得市场主体资格,再到组织机构代码管理部门申请核发组织机构代码证,最后到税务管理部门申请核发税务登记证。企业登记时先后依次申领上述3个证件的制度可简称为“三证分离”登记制度。企业分别到3个部门领取三证,全部办完登记手续需要15天至20天,有些地方花费时间更多。

“三证合一”登记制度是指将企业登记时依次申请,分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、质量技术监督部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证,改为一次申请,由工商行政管理部门核发一个营业执照的登记制度。实行“三证合一”登记制度改革后,企业的组织机构代码证和税务登记证不再发放。企业原需要组织机构代码证、税务登记证办理相关事务的,一律改为使用“三证合一”后的营业执照办理。

从狭义角度看,“三证合一”登记制度仅指营业执照、组织机构代码证、税务登记证的合一。从广义角度看,“三证合一”登记制度也可以囊括4个以上的“多证合一”。对此,国办发〔2015〕50号文明确指出,“实行更多证照合一的,只要与本意见的原则和要求相一致,都可以先行先试。各地区、各部门、各单位都要予以认可和应用”。

“三证合一”登记制度改革是对我国“三证分离”登记制度的重大突破与创新,对于全面深化商事制度改革,正确理顺市场与政府之间的法律关系具有四两拨千斤的杠杆撬动作用。

其一,“三证合一”登记制度改革有利于便利企业注册,鼓励投资兴业,持续推动形成大众创业、万众创新热潮。创业者只需要填写一份表格、提交一套资料、向一个部门提出申请,就可以获得像自然人身份证一样的唯一身份代码。这有助于简化市场准入手续,缩短企业创办周期,降低投资创业成本,真正让投资者省心省事省力省钱,鼓励草根阶层创业,激发万众创新,逐步构建投资者友好型社会。

其二,“三证合一”登记制度改革有利于降低交易成本,维护交易安全,健全社会诚信体系。法乃公器。投资兴业与交易安全既相互区别,也密切关联,更辩证统一。倘若债权人得不到充分保护,债权人在面临新设企业时战战兢兢、如履薄冰,新设企业再多也不会获得商业机会。因此,鼓励投资兴业与维护交易安全是现代商法制度的两大价值追求。制度设计既要关心投资者的利益诉求,也要关注债权人的心理感受。“三证合一”的制度设计有助于增强商事主体身份识别的通用性、兼容性与唯一性,提高交易活动的透明度,加大失信成本,提高诚信收益,降低违约概率,夯实全国诚信体系建设基础,加速商事流转,助推经济转型升级,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

其三,“三证合一”登记制度改革有利于推进简政放权,降低政府行政成本,提升政府服务效能,消除监管盲区,形成监管合力,建设服务型政府,提高国家治理体系和治理能力现代化水平。生命的活力直接取决于细胞的活力。企业就是国民经济的微观细胞。在“三证合一”登记制度下,不是企业围绕政府转,而是政府围绕企业转。这就有助于倒逼政府部门的角色与观念转变,促进政府服务资源的合理流动与优化配置,加快建设法治政府、服务型政府、诚信政府、勤勉政府与阳光政府,早日建成全国统一的跨地域、跨部门、跨产业、跨市场、实时更新、免费查询、信息共享、快捷高效、无缝对接、24小时全天候、360度全方位的现代市场监管体系。只有加快推进“三证合一”登记制度改革,才能使市场在资源配置中起决定性作用,才能更好发挥政府作用,才能大幅提升政府公信力与执行力。

“三证合一”登记制度改革既是造福千家万户的民心工程,也是助推创业创新创优的经济工程,还是建设勤勉政府的阳光工程,更是促进国家治理现代化的法治工程。因此,这项改革只能成功,不能失败。

“一照一码”登记模式是“三证合一”登记制度改革的升级版

“三证合一”登记制度改革是继我国全面推出注册资本制度改革后的画龙点睛之笔。国务院在去年6月颁发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》明确提出要“简化手续,缩短时限,鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘三证合一’登记制度”。

国务院领导高度重视“三证合一”登记制度改革工作。去年10月3日,李克强总理批示:“三证合一”是为市场主体投资创业松绑开路的有力举措,相关工作要抓紧。请工商、质检、税务等部门拿出推进实质性“三合一”的试点方案。要加快深化工商登记制度各项配套改革,助力企业扫除成长的“烦恼”。

国务院于2014年10月29日召开专题会议进一步作出部署,由工商总局牵头,会同中央编办、发展改革委、税务总局、质检总局、法制办等部门,支持各地开展试点推进“一照三号”和“一照一号”工作。李克强总理在2015年《政府工作报告》中重申深化商事制度改革,逐步实现“三证合一”。

为进一步整合与优化部门之间的商事登记资源,李克强总理在今年3月20日考察工商总局时,再次就推进“三证合一”登记制度改革明确指示,要加快推进“三证合一”,年内实现“一照一码”。李克强总理指出,“一照一码”如果无法实现,老百姓办证还要跑腿,还会提高创业成本、降低创新热情。李克强总理确定了“一照一码”改革的最后时间表:“顺应百姓的愿望,三证合一、单一号码改革年内务必实现。”

各地“三证合一”改革试点如火如荼,受到了广大投资者的高度赞扬。有的地区已试行“一窗受理、并联审批、三证统发”登记模式,有的地区试行了“一窗受理、并联审批、核发一照、一照三号”登记模式。美中不足的是,各地试点措施各有千秋、互不统一,难以互联互通。更重要的是,三证虽然在形式上实现了三位一体,但实质上仍维持了3个部门登记审核和不同号码体系。因此,商事登记流程亟须进一步优化。

国办发〔2015〕50号文明确指出“三证合一”登记制度的改革目标是通过“一窗受理、互联互通、信息共享”,将由工商行政管理、质量技术监督、税务3个部门分别核发不同证照,改为由工商行政管理部门核发一个加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照,即“一照一码”登记模式。实际上,我国江苏宿迁、福建自贸试验区已率先推行“一照一码”改革试点。当前,各地区要积极推进“三证合一”登记制度改革各项工作,做好实施“一照一码”登记模式改革各项准备工作,待统一社会信用代码应用后,2015年底前在全国全面推行“一照一码”登记模式。

这一改革目标的最终确立既是对我国各地各部门推行“三证合一”登记制度改革的经验总结,也是对我国传统“三证分离”登记制度弊端的深刻认识,更是对国际商事登记惯例的有益借鉴。这一改革目标的确立是审慎的,充分听取了有关部门和理论界的改革建言,反映了企业界与社会各界的利益诉求,完全符合我国全面深化改革与依法治国的基本国情。

加快推进“三证合一”登记制度改革必须坚持三项基本原则

要确保“三证合一”登记制度尤其是“一照一码”登记模式落地生根,确保改革不走样、不变形,必须严格遵循3项基本原则。

首先,要坚持便捷高效原则,反对任何形式的繁文缛节现象。改革目的是降低企业的市场准入成本,提高政府服务效能。因此,必须牢固树立企业与投资者友好型的商事登记制度改革理念。各地和各部门要严格按照程序简便、办照高效的要求,优化审批流程,创新服务方式,提高登记效率,方便企业准入。商事登记的法律性质是行政服务。国办发〔2015〕50号文要求优化登记管理服务方式。适应实行“三证合一”登记制度改革的需要,加快推进“一个窗口”对外统一受理模式,方便申请人办理。要坚持公开办理、限时办理、透明办理,坚持条件公开、流程公开、结果公开。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,要及时公开登记企业的基础信息。各相关部门要切实履行对申请人的告知义务,及时提供咨询服务,强化内部督查和社会监督,提高登记审批效率。

其次,要坚持规范统一原则,反对各地和各部门画地为牢、各行其是的现象。各地和各部门要按照优化、整合、一体化的原则,科学制定“三证合一”登记流程;要按照统一的“三证合一”登记程序和登记要求,规范登记条件、登记材料。国办发〔2015〕50号文明确要求规范申请登记审批流程,整合优化申请、受理、审查、核准、公示、发照等程序,缩短登记审批时限。“一个窗口”统一受理企业申请并审核后,申请材料和审核信息在部门间共享,实现数据交换、档案互认。电子登记档案与纸质登记档案具有同等法律效力。为方便企业与投资者尽快熟悉“三证合一”的登记制度,各地区要因地制宜地制定简明易懂的“三证合一”登记办事指南,明确企业设立(开业)登记、变更登记、注销登记等各个环节的操作流程。为避免“门难进、事难办”的现象,国办发〔2015〕50号文还专门要求统一申请条件和文书规范。要以方便企业办事、简化登记手续、降低行政成本为出发点,按照企业不重复填报登记申请文书内容和不重复提交登记材料的原则,依法梳理申请事项,统一明确申请条件,整合简化文书规范,实行“一套材料”和“一表登记”申请,并在“一窗受理”窗口公示申请条件和示范文本。

最后,要坚持统筹推进原则,反对孤军奋战与叠床架屋现象。“三证合一”登记制度改革是我国全面深化改革与全面依法治国大局中的重要一环,必须与其他配套改革相互协调同步推进。要大力推行“一窗受理、一站式服务”工作机制,将“三证合一”登记制度改革与全程电子化登记管理、企业法人国家信息资源库建设、企业信用信息公示系统建设、政务信息共享平台建设、统一社会信用代码制度建设等工作统筹考虑、协同推进。

当前,要抓紧建立跨部门信息传递与数据共享的保障机制。要加大信息化投入力度,按照统一规范和标准,改造升级各相关业务信息管理系统,实现互联互通、信息共享。充分利用统一的信用信息共享交换平台,推动企业基础信息和相关信用信息在政府部门间广泛共享和有效应用。积极推进“三证合一”申请、受理、审查、核准、公示、发照等全程电子化登记管理,最终实现“三证合一”网上办理。从长远看,“三证合一”登记制度改革要为早日消除我国诚信数据库之间的信息孤岛现象,建立健全全国一张网夯实根基,奠定基础。

为实现改革成果共享应用,国办发〔2015〕50号文明确要求,企业原需要使用组织机构代码证、税务登记证办理相关事务的,一律改为使用“三证合一”后的营业执照办理;实行更多证照合一的,只要与本意见的原则和要求相一致,都可以先行先试;各地区、各部门、各单位都要予以认可和应用。“三证合一”登记制度改革的成果共享应用机制将提升政府对企业的事中事后监管效能,降低行政监管成本,消除行政监管盲区,形成监管合力,促进国家治理现代化。

加快推进“三证合一”登记制度改革,呼唤各地各部门的改革大合唱

良法是善治的前提。为协调各部门和各地区的改革步伐,国办发〔2015〕50号文在提炼试点经验、总结试点教训的基础上,推出了“三证合一”登记制度改革的顶层制度设计蓝图。在改革试点阶段,各地各部门八仙过海,充分发挥了自己的主观能动作用。问题在于,各地试点措施和技术标准五花八门,难以在全国范围内实现横向对标与纵向对标的统一。因此,国办发〔2015〕50号文的推出有助于消除分歧,凝聚共识,明确分工,统一标准,再造流程,明确“三证合一”登记制度改革的路线图与时间表。

百姓利益高于一切。为百姓谋求福祉是最高目标。与政府自身的利益诉求相比,大众创业、万众创新的制度需求是第一位的。政府机构自我改革不易。政府机构改革只有融入到释放市场活力、挖掘制度创新红利的经济体制改革洪流之中才有社会价值。实际上,工商部门及其他相关部门在推进商事制度改革方面都是“蛮拼”的,广大投资者对此都是点赞的。

毋庸讳言,“三证合一”登记制度改革尤其是“一照一码”的登记模式是一项前所未有的、社会关注度高,而且具有挑战性的改革举措。这项改革的推进涉及多个部门的职责微调、流程再造、信息共享、标准统一、无缝对接、活而有序等诸多新挑战。但是,办法总比困难多。鉴于“三证合一”登记制度改革涉及工商行政管理、质量技术监督、税务及其他相关职能部门,各地区、各部门要建立协同推进工作机制,加强信息化保障,形成工作合力,避免出现袖手旁观、互相拆台的现象。

徒法不足以自行。国办发〔2015〕50号文要求县级以上地方各级人民政府建立“三证合一”登记制度改革领导机制,切实加强组织领导和协调,落实工作责任,为顺利实施“三证合一”登记制度改革提供必要的人员、场所、设施和经费保障。要加强对“三证合一”登记制度改革的跟踪了解和检查指导,加大统筹和督查力度,及时协调解决改革中出现的重大问题。

绳锯木断,水滴石穿。只要各地、各部门进一步凝聚改革共识,进一步增强担当意识、服务意识与法治意识,“三证合一”登记制度改革的顶层设计目标、原则和具体规则一定会开花结果,为中国梦的实现以及“四个全面”的落实书写新的壮丽篇章。


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